บทวิพากษ์ : ปัญหาการพิจารณาวินิจฉัยการกระทำความผิดของของพนักงานมหาวิทยาลัยเกี่ยวกับการกระทำความผิดในภาครัฐ

บทนำ

          การดำเนินภารกิจของมหาวิทยาลัย ไม่ว่าจะเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายในการออกกฎหรือคำสั่งทางปกครองหรือการดำเนินการตามภารกิจอื่น ๆ นอกจากจะเพื่อเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะหรือเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามที่มหาวิทยาลัยกำหนดไว้แล้วก็ตาม แต่ในบางครั้งการปฏิบัติงานตามภารกิจที่ได้รับมอบหมายอาจจะก่อให้เกิดความเสียหายจากการกระทำความผิดในหลายลักษณะ จึงได้เกิดแนวคิด ทฤษฎี และหลักกฎหมายว่าด้วยความรับผิดในภาครัฐขึ้น กล่าวคือ หากหน่วยงานของรัฐได้กระทำการต่างๆ ในการดำเนินภารกิจของรัฐแล้วได้มีผู้เสียหายจากการกระทำนั้นเกิดขึ้น หน่วยงานรัฐย่อมต้องแสดงความรับผิดชอบในการชดใช้ เยียวยาความเสียหายให้โดยผ่านกระบวนการสืบสวน สอบสวน เพื่อพิสูจน์การกระทำความผิดและปริมาณความรับผิดที่เจ้าหน้าที่รัฐผู้กระทำความผิดต้องรับผิดชอบ

การกระทำความผิดของพนักงานมหาวิทยาลัยเกี่ยวกับการกระทำความผิดในภาครัฐ

          กฎหมายลักษณะอาญา รศ. 127 ตีความ “เจ้าพนักงาน” มีเพียงเจ้าหน้าที่และราษฎรเท่านั้น การ กำหนดความผิดอาญาในลักษณะกว้าง คือ การควบคุมเจ้าหน้าที่ของรัฐอย่างไรไม่ให้ถือครองอำนาจของบ้านเมือง หรือใช้อำนาจในทางที่ผิด ไม่ว่าจะเป็นการแสวงหาประโยชน์การทุจริต และการกลั่นแกล้งบุคคลอื่นโดยใช้อำนาจหน้าที่ และตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 157 ตีความ “เจ้าพนักงาน” ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริตประโยชน์ที่มิควรได้ จากข้อมูลพบว่า มีการตีความเจตนาให้ประโยชน์แก่ผู้อื่น เพราะการกระทำของเจ้าหน้าที่ส่วนใหญ่ไม่ถูกต้องตามระเบียบและกฎหมาย สร้างผลกระทบต่อผู้อื่นหรือกระทบต่อระบบงานราชการ (ศ.ดร.อุดม รัฐอมฤต 2564)

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 กำหนดความผิดเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ โดยมิชอบของเจ้าพนักงานของรัฐไว้ในมาตรา 172 ความว่า “เจ้าพนักงานของรัฐผู้ใดปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติอย่างใดในตำแหน่งหรือหน้าที่ หรือใช้อำนาจในตำแหน่งหรือหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่ หนึ่งปีถึงสิบปีหรือปรับตั้งแต่สองหมื่นบาทถึงสองแสนบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ” เมื่อพิจารณาบทบัญญัติในมาตรา 172 ดังกล่าวแล้ว พบว่ามีองค์ประกอบที่คล้ายคลึงกับมาตรา 157 ของประมวลกฎหมายอาญา หากแต่มีความละเอียดมากขึ้น เนื่องจากมีการแบ่งลักษณะการกระทำเป็นการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติอย่างใดในตำแหน่งหรือหน้าที่ อันอาจเทียบได้กับความผิดตามมาตรา 157 ซึ่งเป็นกรณีที่เจ้าพนักงานต้องมีตำแหน่งหรือหน้าที่อยู่ก่อนแล้ว กล่าวคือ เป็นการกระทำในหน้าที่นั่นเอง ส่วนลักษณะของการกระทำที่เป็นการใช้อำนาจในตำแหน่งหรือหน้าที่โดยมิชอบนั้น การใช้อำนาจก็คือการปฏิบัติหน้าที่ แต่อาจมิได้เป็นการปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยตรงเพียงแต่ใช้อำนาจในตำแหน่งหน้าที่โดยอ้อมอันเป็นการกระทำที่ไม่สมควร เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด ซึ่งการกระทำในลักษณะดังกล่าวแม้จะมีเจตนาพิเศษเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด ก็ไม่เป็นความผิดตามมาตรา 157 เพราะกรณีจะผิดมาตรานี้ได้ ต้องเป็นการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ราชการของตนโดยตรงเท่านั้น แต่การกระทำนั้นย่อมเป็นความผิดตามมาตรา 172 ซึ่งอยู่ภายใต้การตรวจสอบของคณะกรรมการ ป.ป.ช. แล้ว นอกจากนี้ อัตราโทษที่บัญญัติไว้ในมาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญา กับมาตรา 172 ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 ยังมีอัตราโทษเท่ากัน คือ “จำคุก ตั้งแต่หนึ่งปีถึงสิบปีหรือปรับตั้งแต่สองหมื่นบาทถึงสองแสนบาท”

          อนึ่ง สำหรับการฟ้องคดีตามมาตรา 172 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 ในกรณีที่ประชาชนซึ่งเป็นผู้เสียหายนั้นจะไม่สามารถฟ้องเจ้าหน้าที่ต่อศาล โดยอาศัยมาตรา 172 ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 เพราะเป็นความผิดที่อยู่ในอำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่มีแต่เฉพาะคณะกรรมการ ป.ป.ช. กับ อัยการเท่านั้นที่เป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดี

          อย่างไรก็ดี การให้ความหมายของ “เจ้าพนักงาน” ตามประมวลกฎหมายอาญานั้นมีปัญหาโต้แย้งเกี่ยวกับความหมายของคำว่า “เจ้าพนักงาน” มาโดยตลอด แม้ว่าในปีพ.ศ. 2558 ได้มีการตราพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายอาญา (ฉบับที่ 22) พ.ศ. 2558 ขึ้นใช้บังคับ และได้กำหนด บทนิยามคำว่า “เจ้าพนักงาน” ไว้อย่างชัดเจน ในมาตรา 1 (16) ว่า “เจ้าพนักงาน หมายความว่า บุคคลซึ่งกฎหมายบัญญัติว่าเป็นเจ้าพนักงาน หรือได้รับแต่งตั้งตามกฎหมายให้ปฏิบัติหน้าที่ราชการไม่ว่าเป็นประจำหรือครั้งคราว และไม่ว่าได้รับค่าตอบแทนหรือไม่” แต่การตีความคำว่า “เจ้าพนักงาน” ตามประมวลกฎหมายอาญาก็ยังไม่มีข้อยุติว่าจะหมายถึงผู้ปฏิบัติงานให้กับรัฐในประเภทใดบ้าง ปัญหาดังกล่าวจึงส่งผลถึงการพิเคราะห์ด้วยว่าผู้ปฏิบัติงานในมหาวิทยาลัยประเภทต่างๆ นั้น จะมีสถานะเป็น “เจ้าพนักงาน” ตามประมวลกฎหมายอาญาด้วยหรือไม่ ทั้งนี้ มหาวิทยาลัยของรัฐของประเทศไทยในปัจจุบันมีทั้งที่เป็นมหาวิทยาลัยที่เป็นส่วนราชการ และมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ ซึ่งมหาวิทยาลัยแต่ละประเภทจะมีผู้ปฏิบัติงานในมหาวิทยาลัยนั้นโดยมีสถานะที่แตกต่างกัน

          จากงานเสวนา “เรียนรู้อย่างเข้าใจ มาตรา 157 กับการบริหารงานมหาวิทยาลัย” วันที่ 28 กันยายน 2564 เวลา 13.00 – 15.30 น. ผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ (โปรแกรม ZOOM) รศ.ดร.ปกป้อง ศรีสนิท อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้อธิบายในทำนองว่า มหาวิทยาลัยส่วนราชการ ถือว่าเป็นเจ้าพนักงานอยู่ในกรอบของมาตรา 157 แต่มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐซึ่งมี พ.ร.บ. เฉพาะของมหาวิทยาลัยต้องแยกแยะตามกฎหมาย ในส่วนของการปฏิบัติหน้าที่ของบุคลากรในมหาวิทยาลัยเป็น “เจ้าพนักงาน” ถ้า “ใช่” ก็อยู่ในกรอบมาตรา 157 แต่ถ้า “ไม่ใช่” ก็อยู่ในกรอบกฎหมายตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 มาตรา 172 เจ้าพนักงานของรัฐผู้ใดปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติอย่างใดในตำแหน่งหรือหน้าที่ หรือใช้อำนาจในตำแหน่งหรือหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่หนึ่งปีถึงสิบปีหรือปรับตั้งแต่สองหมื่นบาทถึงสองแสนบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ นั่นหมายความว่ากรอบตามมาตรา 172 ได้แก่ เจ้าพนักงานตามประมวลอาญา เจ้าพนักงานของรัฐ ตาม พ.ร.บ. ป.ป.ช. หรืออีกนัยความหมายหนึ่งคือ พนักงานในมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ องค์กรอิสระ เหล่านี้เป็นต้น

 

คำพิพากษาศาลฎีกาที่วินิจฉัยว่าพนักงานมหาวิทยาลัยไม่เป็นเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา

          คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 2324/2567 ศาลชั้นต้นมีคำพิพากษาว่า จำเลยเป็นพนักงานมหาวิทยาลัย ม. ผู้เสียหาย ซึ่งพนักงานมหาวิทยาลัยดังกล่าวคือพนักงานในสถาบันอุดมศึกษาตามความในมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2547 พระราชบัญญัติฉบับนี้กำหนดคำนิยามของ “พนักงานในสถาบันอุดมศึกษา” ว่า หมายถึง บุคคลซึ่งได้รับการจ้างตามสัญญาจ้างให้ทำงานในสถาบันอุดมศึกษา โดยได้รับค่าจ้างหรือค่าตอบแทนจากเงินงบประมาณแผ่นดินหรือเงินรายได้ของสถาบันอุดมศึกษา ซึ่งความหมายของ “พนักงานในสถาบันอุดมศึกษา” ตามกฎหมายฉบับนี้แตกต่างจากความหมายของ “ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา” ตามกฎหมายฉบับเดียวกัน กล่าวคือ “ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา” หมายถึง บุคคลซึ่งได้รับบรรจุและแต่งตั้งให้รับราชการตามพระราชบัญญัตินี้ โดยได้รับเงินเดือนจากเงินงบประมาณประเภทเงินเดือนในสถาบันอุดมศึกษา หากเปรียบเทียบข้อแตกต่างสำคัญแล้ว จะเห็นได้ชัดว่า “ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา” เป็นบุคคลที่ได้รับการบรรจุและแต่งตั้งให้เป็นข้าราชการโดยได้รับเงินเดือนจากเงินงบประมาณประเภทเงินเดือนในสถาบันอุดมศึกษาจึงมีฐานะเป็นเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา

          ส่วน “พนักงานในสถาบันอุดมศึกษา” เป็นบุคคลที่ได้รับการจ้างตามสัญญาจ้างให้เป็นพนักงานจึงถือไม่ได้ว่าเป็นข้าราชการ อีกทั้งค่าจ้างหรือค่าตอบแทนพนักงานในสถาบันอุดมศึกษาก็มิใช่เงินเดือนอันมีที่มาจากเงินงบประมาณประเภทเงินเดือนในสถาบันอุดมศึกษา แม้พระราชบัญญัติฉบับนี้จะระบุว่า พนักงานในสถาบันอุดมศึกษาได้รับค่าจ้างหรือค่าตอบแทนจากเงินงบประมาณแผ่นดินก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาความหมายของพนักงานมหาวิทยาลัยทั้งสายวิชาการและสายสนับสนุนตามพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัย ม. พ.ศ. 2537 และข้อบังคับมหาวิทยาลัย ม. ว่าด้วยการบริหารงานบุคคล พ.ศ. 2552 ที่ใช้บังคับขณะจำเลยกระทำผิดแล้ว ล้วนได้ความตรงกันว่าพนักงานมหาวิทยาลัยทั้งสองประเภทได้รับค่าจ้างหรือค่าตอบแทนจากเงินงบประมาณแผ่นดินหมวดเงินอุดหนุนทั่วไปหรือเงินรายได้ของมหาวิทยาลัย

          เมื่อจำเลยเป็นพนักงานมหาวิทยาลัยหรือพนักงานในสถาบันอุดมศึกษาซึ่งมิใช่ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาและไม่ได้รับเงินเดือนจากเงินงบประมาณประเภทเงินเดือนในสถาบันอุดมศึกษา ประกอบกับไม่มีกฎหมายหรือข้อบังคับใดกำหนดให้พนักงานในสถาบันอุดมศึกษาเป็นเจ้าพนักงาน จำเลยจึงไม่อยู่ในฐานะเป็นเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา และศาลไม่อาจลงโทษจำเลยในฐานะเป็นเจ้าพนักงานผู้กระทำความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 147 และ 157 ตามฟ้องของโจทก์ได้

          ถึงกระนั้นก็ตามแม้โจทก์จะฟ้องว่าจำเลยกระทำความผิดฐานเป็นเจ้าพนักงานเบียดบังทรัพย์ของผู้เสียหายตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 147 แต่เมื่อทางพิจารณาได้ความว่า จำเลยเบียดบังทรัพย์ของผู้เสียหายไปในฐานะบุคคลธรรมดาซึ่งโจทก์ได้บรรยายฟ้องกล่าวถึงข้อเท็จจริงอันเป็นองค์ประกอบของความผิดฐานยักยอกตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 352 ไว้แล้ว ศาลย่อมมีอำนาจลงโทษจำเลยในความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 352 วรรคแรก ได้ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 192 วรรคท้าย ประกอบมาตรา 215 และ 225 ที่ศาลล่างทั้งสองวินิจฉัยว่าจำเลยมีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 147 พิพากษาลงโทษฐานนี้มานั้น ศาลฎีกาไม่เห็นพ้องด้วย ฎีกาของจำเลยข้อนี้ฟังขึ้น

          พิพากษาแก้เป็นว่า จำเลยมีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 352 วรรคแรก ให้จำคุกกระทงละ 3 เดือน รวม 22 กระทง เป็นจำคุก 66 เดือน คำให้การในชั้นสอบสวนและทางนำสืบของจำเลยเป็นประโยชน์แก่การพิจารณา มีเหตุบรรเทาโทษตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 78 ลดโทษให้หนึ่งในสาม
คงจำคุก 44 เดือน นอกจากที่แก้คงให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลอุทธรณ์

พนักงานมหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ไม่เป็นเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา

                   คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 922/2563 โดยศาลฎีกาอธิบายว่า การกระทำอันจะเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 ผู้กระทำต้องเป็นเจ้าพนักงานตามบทนิยามแห่ง มาตรา 1 (16) เมื่อมหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์มีสถานะเป็นสถาบันอุดมศึกษาของรัฐในกำกับ ไม่เป็นส่วนราชการที่อยู่ในสังกัดของกระทรวง จำเลยทั้งสิบสองซึ่งดำรงตำแหน่งอธิการบดี รองอธิการบดี คณบดี รักษาการแทนรองอธิการบดี รักษาการแทนคณบดี หัวหน้าส่วน และเจ้าหน้าที่ ของมหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ จึงมิใช่ผู้ที่ได้รับแต่งตั้งให้ปฏิบัติหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐที่เป็นส่วนราชการตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไป และเมื่อพิจารณาพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ พ.ศ. 2535 ซึ่งเป็นกฎหมายเฉพาะทั้งฉบับ ไม่ปรากฏว่ามีบทมาตราใดบัญญัติว่าการปฏิบัติหน้าที่ในการดำเนินการของผู้ปฏิบัติหน้าที่ในมหาวิทยาลัยแห่งนี้ เป็นเจ้าพนักงานตามความในประมวลกฎหมายอาญาด้วย การปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยทั้งสิบสองจึงมิใช่การปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเป็นเจ้าพนักงานตาม ป.อ. มาตรา 157 ประกอบมาตรา 1 (16)

          สรุป ปัญหาการพิจารณาวินิจฉัยการกระทำความผิดของพนักงานมหาวิทยาลัยเกี่ยวกับการกระทำความผิดในภาครัฐสะท้อนให้เห็นถึงความซับซ้อนของสถานะ “เจ้าพนักงาน” ภายใต้กรอบกฎหมายไทย ซึ่งยังคงเป็นประเด็นที่ต้องการความชัดเจนทั้งในเชิงนิยามและการบังคับใช้กฎหมาย บทบัญญัติในประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 มาตรา 172 มีเจตนารมณ์คล้ายคลึงกันในการป้องกันการใช้อำนาจโดยมิชอบของเจ้าหน้าที่รัฐ แต่มีขอบเขตการบังคับใช้ต่างกัน ซึ่งส่งผลให้พนักงานมหาวิทยาลัยบางประเภทอาจไม่อยู่ในนิยามของ “เจ้าพนักงาน” จึงไม่สามารถถูกดำเนินคดีในฐานะนั้นได้ ดังเช่นแนววินิจฉัยของศาลฎีกาที่ 2324/2567 ข้างต้น

          ข้อเสนอแนะ ในเชิงหลักวิชาการ ประเด็นนี้สะท้อนความจำเป็นที่รัฐควรกำหนดกรอบกฎหมายให้สอดคล้องกับโครงสร้างการบริหารมหาวิทยาลัยสมัยใหม่ที่มีความเป็นอิสระมากขึ้น แต่ยังคงปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์สาธารณะ การไม่ชี้ชัดสถานะของพนักงานมหาวิทยาลัยอาจสร้างช่องว่างทางกฎหมายและบั่นทอนความเชื่อมั่นในกลไกความรับผิดของภาครัฐ ดังนั้น จึงควรมีการปรับปรุงกฎหมายให้สามารถกำหนดสถานะและความรับผิดของบุคลากรในสถาบันอุดมศึกษาอย่างเหมาะสม เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมทั้งต่อเจ้าหน้าที่และต่อประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจากการใช้อำนาจของรัฐ